Vélez, Félix.

"La Pobreza en México, Causas y Políticas para combatirla".

Fondo de Cultura Económica.

México,1994.

VI. PROGRAMAS GUBERNAMENTALES
CONTRA LA POBREZA

Levy, Santiago.

El Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL), inaugurado por el gobierno del presidente Carlos Salinas de Gortari en diciembre de 1988, coordina y supervisa las acciones para aliviar la pobreza en México. El PRONASOL, tiene como meta desarrollar programas de salud, educación, nutrición, vivienda, empleo, infraestructura y otros proyectos productivos enfocados a los grupos más pobres. Desde su creación el programa ha crecido tanto en tamaño (en términos del gusto) como en número de programas que lo integran. A la fecha en que se redactó el presente estudio (mayo de 1991 ) el PRONASOL se encontraba todavía adaptando los programas existentes y desarrollando otros nuevos; también se estan efectuando cambios dentro de las diferentes dependencias gubernamentales responsables de instrumentar diferentes aspectos de las acciones para el alivio de la pobreza. A continuación nos centraremos en describir sus principales programas (seccion VI.l) y, a la luz de los resultados previos, haremos algunas observaciones y sugerencias cualitativas para contribuir al desarrollo futuro del PRONASOL (seccion VI.2).

1. Descripción de Los programas actuales
El PRONASOL, cubre una amplia gama de actividades mediante diversos programas específicos. Para determiner las prioridades se busca una amplia participación de sus beneficiarios a quienes, al mismo tiempo, se les hace responsables de los resultados, y dependiendo de las características de los programas específicos en ocasiones se espera que contribuyan a financiar los proyectos con sus propios recursos. En principio se pretende que la toma de decisiones y la instrumentación de proyectos sea un esfuerzo conjunto del gobierno y los participantes de los programas. Para describir brevemente las actividades específicas del PRONASOL. Resulta útil clasificarlas en cuatro grandes ámbitos: i) programas de apoyo a la alimentación; ii) progra mas productivos; iii) programas de servicios sociales, y iv) programas de infraestructura.

a) Programas de apoyo a la alimentación. Existen cuatro mecanismos mediante los cuales el gobiemo apoya los programas de alimentación: i) subsidios generalizados; ii) cobertura dirigida a los pobres de las áreas urbanas; iii) cobertura dirigida a los pobres de las áreas rurales, y iv) cobertura dirigida a los grupos vulnerables. El costo total de estos programas en 1988 ascendió a cerca de 900 millones de dólares, de los cuales casi 500 millones se destinaron a la primera categoría. Las cifras preliminares muestran que en 1989 se invirtieron 1400 millones en estos programas con cerca de 900 millones destinados a subsidios no dirigidos.

La cobertura específica para las clases pobres de las áreas urbanas se intenta mediante la venta de cantidades fijas de alimentos como tortillas y leche (por medio de "tortibonos" y los programas de "Liconsa") a precios subsidiados, para las familias que perciben menos de dos salarios mínimos. En principio se espera que para una familia de cinco miembros con dos niños estos dos productos alimenticios proporcionen 1070 calorias y 32 gramos de proteína por persona al día. Sin embargo, en la practica las cosas pueden ser diferentes: primero, los hogares pobres tienden a tener más de cinco miembros y segundo, aun cuando el total sea adecuado la distribución dentro del hogar puede ser tal que algunos miembros individuales se queden por debajo de la meta propuesta. En 1988 el programa para la tortilla cubriría a cerca de 1.08 millones de familias, con un descuento de precio de 90%, equivalente a una transferencia de alrededor de 95 dólares al año (suponiendo que en realidad se compra una cantidad fija de dos kilos diarios de tortillas por familia). El programa para la leche cubriría a 1.86 millones de familias seleccionadas por trabajadores sociales (familias que automaticamente tenían acceso a los tortibonos) y dependiendo del número de hijos obtenían diferentes cantidades de leche con 80% de descuento, lo que representaba un ahorro de 50 dólares anuales en promedio. El costo total de estos dos programas fue de 195 millones de dólares.

La cobertura especifica para los pobres de las áreas rurales se busca con un sistema de tiendas rurales que maneja CONASUPO; en estas tiendas se venden artículos básicos con descuentos de 14% en promedio. A ellas tienen acceso, en principio, 5.1 millones de familias, y se llega a la población objetivo (en principio) según su localización. El costo total del programa en 1988 fue de 51 millones de dólares, con un promedio de ahorro de 10 dólares por familia, aunque esta cifra es sólo un cálculo, ya que existe poca información a quiénes en realidad compran en estas tiendas y en qué cantidades.

La cobertura para los grupos vulnerables la ejercen diferentes instituciones, y básicamente recae en dos programas. Uno, el "Programa de nutrición y salud", que forma parte del PASSPA manejado conjuntamente por la Secretaria de Salud, el Instituto Mexicano del Seguro Social, el Instituto National de la Nutrición y el Instituto National Indigenista. Este programa proporciona alimentos gratuitos, educación para la salud y la nutrición, y servicios básicos de salud. Está destinado a familias que viven en áreas de pobreza aguda (identificadas de acuerdo con ciertos "criterios socieconómicos" como la vivienda, el acceso al agua, etcétera) en zonas de entre 500 y 2 500 habitantes. Para pertenecer al programa las familias deben ajustarse a uno de los siguientes criterios: que el jefe de hogar tenga menos de seis años de escolaridad, que haya mujeres embarazadas o lactantes, que destinen 60% o más de su gasto total a alimentación o que carezcan de servicios de agua potable o de desecho de desperdicios. En 1988 este programa favoreció a 215 mil familias, con un costo total de 1.7 millones de dólares. Dos, el Sistema National para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF), que maneja a su vez diversos programas, por medio de éstos proporciona raciones gratuitas de alimentos, tomando como criterio para su distribución "indicadores socioeconómicos" (educación y vivienda). Los programas del DIF abarcaban a 1.1 millones de familias en 1988 con un gasto anual de aproximadamente 100 dólares por cada una.

b) Programas productivos. Se trata de mecanismos mediante los cuales el PRONASOL intenta aumentar de manera directa el ingreso potencial de las clases pobres. Estos programas se inscriben dentro de tres categorias. Una, los Fondos de Solidaridad para la Producción, cuya meta hasta ahora ha sido otorgar crédito a los agricultores que, dadas sus características (alto riesgo y actividades de bajo rendimiento), no pueden obtenerlo por medio de instituciones públicas o de la banca privada. En 1990 se otorgó crédito sin intereses a 400 mil agricultores de 1350 municipios (se supone que este ayudó al cultivo de 1.8 millones de hectáreas). El crédito se otorga de manera directa a cada productor y no se encuentra supeditado a la elección del cultivo. Dos, los Fondos de Solidaridad para las Comunidades In dígenas. En 1990 este programa destinó 20 millones de dólares a 50 grupos étnicos que viven en 80 regiones diferentes. Los fondos se canalizaron directamente a las organizaciones comunitarias, las que determinaron la prioridad y el uso específico de los recursos. Tres, Programa de Mujeres en Solidaridad, que otorga recursos para que las mujeres puedan contribuir al ingreso del hogar por medio del trabajo productivo.

c) Programas sociales. Estos consisten en apoyo a la salud y la educación. En el ámbito de la salud el PRONASOL contribuyó a establecer 727 nuevas clínicas, y a remodelar y ampliar 26 hospitales. Por lo que respecta a la educación el PRONASOL dedicó esfuerzos para la rehabilitación y la mejora de 34 mil escuelas (mediante el Programa para la Escuela Digna). También ha puesto en marcha un programa dirigido a reducir las tasas de deserción de la primaria. Este programa otorga becas a los menores y proporciona a las familias asistencia médica y alimentaria por medio de despensas. Finalmente, el PRONASOL también otorga becas a jóvenes egresados de la preparatoria y la universidad que participan en sus actividades. En 1990 recibieron estas becas 115 mil graduados.

d) Programas de infraestructura. Mediante estos programas el PRONASOL apoya el desarrollo de la infraestructura en las comunidades pobres. En 1990 el Programa Fondos Municipales de Solidaridad canalizó recursos a 1426 municipios de 13 estados para atender "necesidades urgentes de inversión" que determinaron los propios municipios. También se llevan a cabo acciones para establecer y aclarar derechos de propiedad dentro de los asentamientos espontáneos de las áreas urbanas. Por medio de estos programas se proporcionó servicio de energía eléctrica a 3557 comunidades rurales y barrios urbanos marginados; asimismo, se mejoró el servicio de dotación de agua en 700 comunidades urbanas. Por otra parte, se realizaron esfuerzos para recapitalizar y rehabilitar las tiendas de alimentos del gobierno en zonas urbanas y rurales. Los planes futuros señalan la participación del PRONASOL en la construcción de caminos rurales a partir de 1991.

2. Evaluación preliminar
En esa subsección se intenta realizar una evaluación preliminar del PRONASOL y hacer algunas sugerencias para su desarrollo futuro. Esta labor resulta difícil porque: primero, un gran número de programas del PRONASOL iniciaron recientemente y sus reglas de operación están todavía bajo revisión y, segundo, todavía no se cuenta con información pertinente. Por estas razones las sugerencias son sólo preliminares y se centran principalmente en aspectos metodológicos, dejando los aspectos que requieren trabajo para alguna ocasión futura. Para centrarse en el análisis es útil tomar en cuenta el efecto de los programas de alimentación y nutrición por un lado, y de los demás programas, por el otro.

a) Programas de apoyo a la alimentación específicamente dirigidos. Como se señaló en la sección V, hay fuertes argumentos para destinar los subsidios dirigidos exclusivamente a los extremadamente pobres. En la actualidad, sin embargo, se utilizan diversos criterios para identificar a los beneficiarios de los programas de apoyo a la alimentación y la nutrición. Algunos de éstos (como el de tortibonos y leche LICONSA) identifican a los beneficiarios valiéndose del salario mínimo como estadística pertinente. Otros (como el PASSPA) utilizan una combinación de lugar de residencia, gastos y características educativas. Otros más usan el índice de marginalidad calculado por COPLAMAR. Por supuesto, identifícar a los extremadamente pobres no es algo sencillo. Por otra parte, el uso de diferentes indicadores para identificar lo que, en principio, debería ser la misma población objetivo, puede ocasionar una detección equivocada de los verdaderamente necesitados . Para mejorar los criterios de identificación es pertinente utilizar un indicador sistemático de la pobreza.

Lamentablemente los problemas actuales relacionados con la disponibilidad de datos impiden el uso de un indicador de la pobreza que tenga las características deseadas, como el que se sugiere en la sec ción II. Hasta que se superen tales limitaciones en la información se podran lograr mejoras unificando los indicadores para los programas específicamente dirigidos. Se sugiere calcular la línea de pobreza extrema según precios de, digamos, enero de 1991, e integrar un índice de precios pertinente para actualizarla y mantenerla constante en términos reales. Esta línea de pobreza (real) podría sustituir al salario mínimo como dispositivo de discriminación. Se trata de un cambio deseable, ya que el salario mínimo está sujeto a variaciones provocadas por problemas macroeconómicos transitorios. (Por supuesto, deben calcularse las líneas regionales de pobreza si las diferencias en los niveles de precios hacen necesaria tal distinción.)

Los tortibonos y el programa de leche de LI CONSA constituyen una mejora evidente con respecto a acciones previas. La asistencia no sólo se dirige exclusivamente a los pobres, sino que, dada la naturaleza inframarginal de las transferencias de alimentos, se evitan las distorsiones en la selección de los consumidores. Por otra parte, queda claro que el efecto básico de estos programas es transferir poder de compra a los extremadamente pobres (en su mayoría de las regiones urbanas). Además de los aspectos relacionados con los incentivos (a los que nos referiremos mas adelante), es importante destacar que tales transferencias de ingresos: i) no explotan la complementaridad entre alimentos, salud primaria e información de que hablamos en la sección TV, y ii) no atacan los problemas de desigualdad intrafamiliar que pueden existir en los hogares. El primer problema puede ser menos importante en las áreas urbanas, ya que en éstas los costos fijos de acceso a los servicios de salud pueden ser mucho más bajos, y puede haber mayor disponibilidad de información al control de la natalidad, y el tratamiento del agua y los alimentos, etcétera. En estas circunstancias, la transferencia de ingresos a los extremadamente pobres de las áreas urbanas podría permitirles adquirir servicios complementarios de salud y educación por su propia cuenta.

Sin embargo, no puede decirse lo mismo en relación con las áreas rurales pobres. En éstas la información acerca de los métodos anticonceptivos, la conservación de alimentos y el cuidado primario de la salud probablemente sea deficiente, al igual que los propios servicios, mientras que los costos de transporte son más elevados. Estas circunstancias de hecho impiden a los pobres de las áreas rurales traducir el ingreso que se les transfiere mediante los programas de apoyo a la alimentación en mejores condiciones de salud, mayor control de la fecundidad, más vacunas para sus hijos, y mejor preparación y conservación de los alimentos. De esta manera la eficacia de las transferencias de ingresos por medio de los programas de apoyo a la alimentación tiende a ser menor en estas áreas. Dado que la disminución de la desnutrición, la fecundidad, la mortalidad infantil y la morbilidad son objetivos claves para los extremadamente pobres, se sugiere convertir a los programas tipo PASSPA, con ciertas modificaciones, en la pieza central de las acciones para ayudar a los extremadamente pobres (tanto en términos de recursos como de intensidad de esfuerzo), con hincapié particular en las áreas rurales. Para esto se requieren cambios en la asignación de recursos, ya que el PASSPA es el menor de todos los programas de alimentación y nutrición que se llevan a cabo en la actualidad.

Las estimaciones al poder de compra que se transfiere actualmente a los grupos objetivo por medio de programas de apoyo a la alimentación muestran un sesgo en contra de las áreas rurales. Las tiendas rurales de CONASUPO representan una transferencia de 10 dólares anuales por familia (suponiendo que sólo las familias pobres tienen acceso a ellas), mientras que una familia urbana que participa en los programas de leche LICONSA y de tortibonos puede recibir haste 145 dólares anuales. Esto no es sólo inequitativo dada la distribución de la pobreza extrema entre áreas rurales y urbanas (recordemos que el cuadro 7 indica que entre dos terceras y tres cuartas partes del total de la pobreza extrema corresponde a las regiones rurales), sino que perpetúa los incentivos para migrar hacia las áreas de asentamientos espontáneos urbanos. Dicho en otros términos, el patrón actual de subsidios dirigidos es diferente del deseable. Esto no quiere decir que deban reducirse las prestaciones para las áreas urbanas, sino que apunta, mas bien, hacia la necesidad de otorgar mayor ayuda a los pobres de las áreas rurales. Si bien es relativamente más difícil que las prestaciones lleguen a los pobres de las áreas rurales, esto es lo que se necesita para un "ataque frontal" a la pobreza. Asimismo, el desequilibrio rural-urbano se exacerba por la combinación de otorgar cupones de racionamiento y de subsidios generalizados a los precios. Así, no queda claro si los escasos recursos que se canalizan hacia las áreas rurales sólo llegan a los extremadamente pobres.

La distribución de los recursos que se destinan al apoyo a la alimentación también parece algo desequilibrada. De los 900 millones de dólares que se invirtieron en programas de apoyo a la alimentación en 1988 más de la mitad, es decir cerca de 500 millones, se asignaron a subsidios no dirigidos, y más de 80% de estos subsidios llega a familias que perciben más de 1.5 veces el salario mínimo (Banco Mundial, l990 a, p. 6). Esto implica que de un total de 900 millones de dólares invertidos en apoyo a la alimentación y la salud en 1988 sólo cerca de 500 millones favorecieron a los extremadamente pobres. Desde el punto de vista del alivio de la pobreza extrema no hay argumentos en favor de los 400 millones invertidos en subsidios no dirigidos vía los precios de alimentos. Por otra parte, en 1988 (1989) podrían haberse reorientado hasta 400 (900) millones de dólares para favorecer a los extremadamente pobres. Comparese esta cifra con los 1.7 millones invertidos en 1988 en el PASSPA.

Es pertinente indicar que, en la medida en que algunos programas de apoyo a la alimentación tienen como efecto principal la transferencia de poder adquisitivo, puede introducirse un efecto negativo en los incentivos para el trabajo. Este problema surge cuando las transferencias se comprueban a través de los medios, como en el caso de las áreas urbanas donde se llevan a cabo programas de tortibonos y leche de LICONSA. Dado que tales programas transfieren beneficios sólo si el ingreso de los participantes es menor de dos veces el salario mínimo, los beneficiarios notarán una disminución en sus ingresos netos conforme aumente el ingreso bruto por arriba de este nivel (véase la sección v.4). Este efecto puede reforzarse si el acceso a otras prestaciones (como la vivienda pública) depende también de que los ingresos sean inferiores al mismo punto de deslinde. Evidentemente, es difícil evitar los efectos negativos de una estructura de incentivos basada en la comprobación de los medios de los pobres. Su importancia operativa, por otra parte, depende de la extensión de las prestaciones y del modo específico en que se instrumenta el programa. Sin embargo, conforme los subsidios generalizados se remplazan por los subsidios dirigidos que dependen de la comprobación de medios, es importante estar consciente de los intercambios que hay entre las ventajas presupuestarias de la asignación dirigida y sus posibles desventajas en términos de incentivos. Esto sugiere la necesidad de recopilar y analizar en detalle la información acerca de las características y la frecuencia de los hogares que reciben los subsidios dirigidos para evaluar la importancia de esta cuestión.

b) Programas productivos, sociales y de infraestructura. Las actividades del PRONASOL para el desarrollo de la infraestructura son muy importantes. Los caminos rurales, la energía eléctrica, la reha bilitación de escuelas y hospitales, y otras inversiones similares son esenciales para reducir los costos de transporte y aumentar la movilidad, el acceso a la información y las posibilidades de mejorar el capital humano. Asimismo, las inversiones en infraestructura que incorporan a los beneficiarios a la identificación e instrumentación de los proyectos tienen mayores probabilidades de éxito: los participantes tienen más información acerca de sus necesidades subyacentes y mayor interés en los resultados del proyecto. No obstante, es importante indicar que conforme amplía su alcance hacia otras áreas, el PRONASOL puede perder algo de su objetivo central y, en un intento por actuar más rapidamente en diferentes esferas, puede introducir un sesgo no intencional en la estructura de los incentivos, de manera sutil annque igualmente importante.

Considérese, por ejemplo, el programa de becas y despensas del PRONASOL para reducir las tasas de deserción de la primaria. Existe una doble justificación para este programa. Primero, los padres de familia pobres pueden no estar en posibilidades de sufragar el costo de oportunidad de enviar a sus hijos a la escuela (debido a que disminuye la contribución de la mano de obra familiar en la parcela y lo que esto representa). Segundo, los niños desnutridos tendrán bajos niveles de desempeño aunque asistan sistemáticamente a la escuela. Si se deja de lado la desigualdad dentro del hogar los programas del PRONASOL pueden actuar dentro de estos dos márgenes, permitiendo a los padres realizar una inversión en la educación de sus hijos, lo cual es un resultado muy deseable. Por otro lado, debe tenerse cuidado durante su instrumentación. Si el valor del paquete de becas y despensas es demasiado alto (en relación con los costos familiares para mandar a los hijos a la escuela) los padres podrían reaccionar aumentando el tamaño de la familia, ya que dentro de ese margen los hijos adicionales se tornarían más valiosos. De esta manera, el programa podría contrarrestar otros esfuerzos dirigidos a reducir la fecundidad. En la práctica este efecto puede no parecer tan importante, pero su mención atrae la atención hacia un importante problema: la necesidad de recopilar información de tal lado acerca de las características del programa, de manera que sus efectos en el corto y mediano plazos puedan ser evaluados en su totalidad.

Con el programa Fondos de Solidaridad para la Producción ocurre un fenómeno similar. En vista de los cambios que están ocurriendo en las instituciones de crédito rural, un programa que otorga crédito a los agricultures pobres puede desempeñar un papel esencial al aislarlos y protegerlos de los problemas que acarrean tales cambios. En el mediano plazo, sin embargo, deben determinarse las implicaciones de otorgar crédito con una tasa nominal de interés de cero, y deben evaluarse los efectos negativos que tiene este tipo de subsidio a la producción en la selección de técnicas por parte de los agricultores. Una vez más, es difícil determinar la importancia de este en el momento actual y, al igual que en el caso de otros programas, se requiere información a los montos de crédito, las tasas de default, la selección de productos e insumos, etcétera, para determinar el efecto del programa y de cualquier cambio que pudiera necesitar.

c) En resumen. Los esfuerzos recientes del gobiemo para el alivio de la pobreza son bienvenidos. A pesar de las limitaciones presupuestarias impuestas por el programa de estabilización macroeconómica se ha canalizado una mayor cantidad de recursos a los pobres. Esto representa un logro significativo. Asimismo, los programas por medio de los cuales se han canalizado los recursos parecen estar bien elaborados en su conjunto. El remplazo de los subsidios generalizados a los precios por programas dirigidos, y el hincapié en la inversión social y en infraestructura en las regiones pobres son medidas eficaces para alcanzar y favorecer a los pobres.

Existen, sin embargo, mejoras que pueden lograrse dentro de este esfuerzo general. Se requiere un ajuste en la orientación de los subsidios que permita centrarse más en los extremadamente pobres y en el modo de estos subsidios. En primer lugar, aún existe un desequilibrio entre las áreas rurales y las urbanas, mismo que necesita eliminarse canalizando mayores recursos hacia las áreas rurales, sin reducirlos en las urbanas. En segundo, la eficacia de los recursos que se canalizan hacia las zonas rurales debe incrementarse. En particular, los programas que explotan las complementaridades entre salud, nutrición e información requieren mayor atención, ya que en los contextos rurales no pueden lograrse sus metas con la simple transferencia de ingresos a los extremadamente pobres. En tercer lugar, las limitaciones de recursos y las administrativas implican que podría hacerse más si el PRONASOL centrara más su atención en programas claves.

Además de sus propios méritos, un programa de gran visibilidad puede resultar muy valioso para fortalecer el consenso social que apoya otros cambios estructurales, al mismo tiempo que puede convertirse en un elemento central para demostrar que tales cambios no aumentarán la pobreza. Sin embargo, los riesgos de un programa de esta naturaleza también son dignos de mención. Uno de estos riesgos puede derivarse de la impresion de que el PRONASOL no tenga suficiente efecto. Pero la meta no debe ser sólo asignar mayores recursos al PRONASOL, sino enfrentar directamente las raíces de la pobreza. Este informe ha argumentado que la pobreza primaria en México es resultado de las estructuras institucionales y las intervenciones gubernamentales en los mecanismos para la asignación de recursos, que generan equilibrios de mercado y deprimen el valor de los recursos con que cuentan los pobres. Para el mediano plazo, el mayor efecto en el alivio de la pobreza provendrá de las reformas institucionales que inclinen los resultados de mercado en favor de los pobres. Los esfuerzos para reducir los subsidios generalizados a los precios, para refommar las regulaciones en el campo, para eliminar el sesgo urbano y para la estabilización macroeconómica han ocupado un lugar central en la agenda gubernamental de los recién pasados años, naturalmente con niveles variables de logros hasta la fecha. Pero a menos que prosigan las reformas a estos determinantes primarios de la pobreza, las actividades del PRONASOL, aunque sin duda en extrema valiosas, estarán, por así decirlo, "nadando contra la corriente". Sólo cuando las políticas para los pobres formen parte integral del programa nacional de desarrollo cambiará la condición de los pobres de ser participantes menores del desarrollo a ser su objetivo central.

Las acciones para el alivio de la pobreza en México han mejorado de manera considerable, y lo han hecho durante tiempos difíciles. Sin embargo, el PRONASOL podría fortalecerse aún más si se centrara con mayor precisión en sus componentes más efectivos. Al mismo tiempo, no debemos perder de vista que un gran número de reformas estructurales, en particular en la agricultura, prometen no sólo logros en cuanto a eficiencia, sino que también contribuirán a erradicar la pobreza extrema. El curso sistemático de los programas claves del PRONASOL, en combinación con el logro de las reformas estructurales que están teniendo lugar en la actualidad, deben llevar a México adelante en un importante trecho sobre el camino hacia la disminución de la pobreza.

CONCLUSIONES

1. Resumen de resultados

a) Se requiere distinguir entre pobreza moderada y pobreza extrema. Los moderadamente pobres carecen de ciertos bienes y servicios que, dada la riqueza del país, todos deberían disfrutar. Los extremadamente pobres tienen tan pocos recursos que corren el riesgo de sufrir desnutrición, con mayores niveles de morbilidad y deficiencias antropamétricas potenciales. b) La desnutrición y la malnutrición deben considerarse de manera separada. Existen dificultades significativas para medir la desnutrición. La mayoría de las estimaciones a la desnutrición en México se basan en una comparación entre ingestiones exógenamente recomendadas y requerimientos prescritos. Tales estimaciones probablemente estén sesgadas y sobrestimen la dimensión del problema. c) Los indicadores de la pobreza deberían incorporar aspectos relacionados con su severidad y su distribución; la razón global no lo hace, al igual que otros "índices de marginalidad" calculados por dependencias gubernamentales que se utilizan con frecuencia para identificar a los pobres. El índice de pobreza de Foster-Greer-Thorbecke P (a z) satisface axiomas respecto a la severidad y la distribución de la pobreza, puede desagregarse de manera aditiva, permite medir la contribución que hace cada región a la pobreza total, puede servir para jerarquizar las regiones para la oferta de prestaciones y puede utilizarse para supervisar el progreso en el alivio de la pobreza. Este índice toma como factores exógenos la línea de pobreza z y el parámetro a, que mide la preocupacion de la sociedad por los más pobres entre los pobres. Se hizo una distinción entre la línea de pobreza extrema y la línea de pobreza moderada, estimándose el costo de cada una de ellas.

d) Con base en la Encuesta de Ingreso-Gasto de 1984 se determinó que: i) cuando mucho 19% de la población es extremadamente pobre, aunque es probable que se trate de una sobrestimación; ii) la pobreza extrema no es sólo un problema principalmente rural, sino que los más pobres entre los extremadamente pobres son de origen rural; iii) Los extremadamente pobres tienen familias más numerosas, más hijos, y una razón de dependencia más alto, y iv) ni aún los extremadamente pobres destinan más de 60% de su gasto monetario total a la alimentación.

e) Se identificaron tres determinantes principales de la pobreza: i) Los arreglos institucionales y las políticas gubernamentales que discriminan a los pobres; ii) el sesgo urbano, y iii) la inestabilidad macroeconómica. La estructura de tenencia de la tierra ejidal y privada, junta con otras regulaciones y políticas, no permiten el aumento en la producción agrícola, dan considerables ganancias a los productores agrícolas con ingresos altos, y deprimen los pagos a la tierra y la demanda de mano de obra rural no calificada, que son los dos activos económicos principales de los pobres. El sesgo urbano en la asignación del gasto social y de infraestructura reduce la capacidad de los pobres de las áreas rurales para aumentar su capital humano, mientras que la inestabilidad macroeconómica y los ciclos de para-sigue deprimen la demanda permanente de mano de obra no calificada y la afluencia constante de gusto social.

f) Las políticas para el alivio de la pobreza deben tomar como punto de partida las necesidades y las características de cada grupo. A diferencia del resto de la población los extremadamente pobres tienen: i) menor capacidad para enfrentar riesgos; ii) niveles más elevados de fecundidad; iii) elasticidades- ingreso y precio (cruzadas y directas) más altos para la demanda de alimentos, y iv) tasas más altas de participación por edades. Además, la desigualdad intrafamiliar es potencialmente más importante dentro de estos bajos niveles de ingreso. Los moderadamente pobres se encuentran en una categoría cualitativamente diferente y pueden: i) participan de manera más plena en el mercado de trabajo, ii) migrar y iii) aprovechar las oportu nidades de educación. Las necesidades de cada grupo son diferentes.

g) Las intervenciones del gobiemo para aliviar la pobreza deben incorporar consideraciones intertemporales, de información, de incentivos y administrativas. Los aspectos intertemporales son importantes porque los programas para el alivio de la pobreza deben equilibrar los apoyos al consumo "hoy" contra las inversiones que permitirán a las clases pobres aumentar sus ingresos "mañana". Las cuestiones relacionadas con la información resultan importantes, ya que es difícil y costoso identificar a los pobres. Los incentivos importan porque los programas contra la pobreza no deben dar lugar a una clase que dependa permanentemente de la asistencia pública. Las limitaciones administrativas son importantes, ya que los riesgos de corrupción y de fallas en el gobiemo aumentan en proporción directa con el número de programas.

h) En contraposición a los moderadamente pobres, los subsidios dirigidos destinados a los extremadamente pobres si tienen sentido. Esto no implica que no deban invertirse recursos en el primer grupo, sino que los recursos deben destinarse a la inversión. Un programa contra la pobreza tiene dos tareas: i) establecer prestaciones destinadas de manera específica a los extremadamente pobres con objeto de reducir la fecundidad, la morbilidad, la desnutrición y la mortalidad infantil, y ii) llevar a cabo reformas institucionales y en la asignación de los recursos gubemamentales para aumentar la demanda permanente de mano de obra no calificada, las rentas de la tierra y el acceso de las clases pobres a la educación y a la infraestructura social. Este enfoque de la pobreza es congruente con la orientación global que ha seguido la política económica durante los recién pasados años, y centra la atención del gobiemo en áreas bien definidas.

i) Las políticas para los extremadamente pobres necesitan explotar las complementaridades que existen entre la nutrición, la salud y la educación. Una mayor cantidad de alimentos, por si sola, sólo brindara beneficios transitorios alLos extremadamente pobres sin pemmitirles que eventualmente se pongan de pie y se esfuercen por salir de la pobreza. Las prestaciones destinadas a los extremadamente pobres deben consistir en un paquete básico que ofrezca de manera simultanea alimentos seleccionados, salud preventiva y educación acerca de higiene, control de la natalidad, preparación y conservación de alimentos y otros. Además, las prestaciones para los extremadamente pobres deben englobarse en un solo programa que: i) centre la atención en las regiones en mayores índices de Pj (a,z); ii) proporcione prestaciones de manera sostenida, y iii) ofrezca alimentos mediante cupones en lugar de valerse de subsidios a los precios. Las políticas de fijación de precios para los alimentos deben separarse de las consideraciones a la pobreza.

j) Las políticas de desarrollo para beneficiar a los pobres deben centrarse primero, en las reformas institucionales en la estructura de incentivos en las áreas rurales. Segundo, en cambiar la manera en que se canalizan los recursos hacia las áreas rurales, eliminando los subsidios a los precios y aumentando la inversión para caminos rurales, obras de riego, servicios de extensión y otros (es decir, en los campos donde las externalidades sean mayores). Si no se llevan a cabo reformas institucionales los recursos adicionales para las áreas rurales no favorecerán a los pobres; además, el objetivo de las reformas debería ser promover el desarrollo rural, que no debe equivaler a un aumento en el abasto de alimentos, particularmente de cereales básicos. Tercero, en eliminar el sesgo urbano en la asignación del gasto social y para infraestructura. Cuarto, en igualar los costos privados de producción de las grandes áreas metropolitanas, sobre todo de la ciudad de México, a los costos sociales.

k) Los programas actuales del gobiemo para el alivio de la pobreza representan un importante paso adelante. Los programas claves del PRONASOL parecen estar bien elaborados. Por otro lado, todavía se re quieren algunos ajustes: i) es necesario canalizar mas recursos hacia las áreas rurales; ii) se necesita hacer mayor hincapié en los programas que exploten las complementaridades entre la información, la salud y la nutrición, y iii) se requiere que el PRONASOL se centre más en sus componentes más eficaces.

2. Temas que requieren mayor investigación

Un gran número de aspectos analizados en este trabajo requieren mayor investigación. Se concluye con una mención breve de siete aspectos que creemos están entre los más urgentes desde el punto de vista de la elaboración de políticas.

Primero, la desnutrición. Se requiere mayor evidencia que se base en indicadores antropométricos dadas las dificultades para la comparación de requerimientos con la ingestión. Hasta ahora tenemos escasa información sistemática para determinar si el problema central es la desnutrición o la malnutrición. Se necesitan estudios empíricos al consumo de alimentos, en particular estimaciones econométricas acerca de las elasticidades-precio e ingreso de los nutrientes. Como se indicó, en México no existen estimaciones de estas elasticidades. No obstante, es importante determinar si los resultados para otros países (por ejemplo Behmman y Deolalikar, 1987, para la India) pueden aplicarse al casa de México, dadas las diferencias en la composición de la dieta y el comportamiento de los consumidores en sos países. ¿Podrá un mayor ingreso mejorar los niveles de nutrición, o tendrán que canalizarse más esfuerzos hacia la educación y mejoras en la salud?

Segundo, la línea de pobreza extrema. El método que se utilizó en este trabajo para determinar z se basó en dietas de costo mínimo elaboradas con métodos de programación líneal. Sin embargo, como ya se dijo, esto puede producir sobrestimaciones. Una línea de investigación promisoria es aplicar la metodología de Greer-Thorbocke (1986 a,b) y calcular z con respecto al nivel de calorías en lugar del ingreso monetario, permitiendo que los consumidores elijan una dieta según sus preferencias y su precio. Estas estimaciones podrían ofrecer diversos valores de Pj y Tj , que pueden actuar como comprobación de los resultados obtenidos en este documento .Otra línea de investigación consiste en obtener información desagregada acerca de los componentes del autoconsumo, de manera que sea posible clasificar a los hogares según su gasto total en alimentación. A su vez, esto permitirá identificar a los extremadamente pobres por medio de una comparación directa entre f (yf y el costo monetario de la canasta alimentaria.

Tercero, la desigualdad dentro de los hogares. Como se subrayó, se sabe poco de este problema en México, que puede resultar de potencial importancia ya que los niños están sobrerrepresentados entre los extremadamente pobres. Se requieren estudios de hogares detallados para este fin, pero también debe destacarse una técnica recién desarrollada por Deaton (1989) que indaga acerca de tal desigualdad utilizando sólo información de la ENIGH. La instrumentación de esta técnica parece relativamente sencilla.

Cuarto, Las prestaciones destinadas a los extremadamente pobres. Es necesario llevar a cabo una investigación para determinar los alimentos adecuados. ¿Cuál es la elasticidad-ingreso de la demanda de alimentos nutritivos que además les resulten conocidos a los extremadamente pobres? También se necesita investigación para determinar la ubicacion del PASSPA. La posibilidad de utilizar un algoritmo como el que desarrollaron Ravallion y Chao (1989) para minimizer P (a, z) merece atención. En vista de las desventajas en la cobertura de la Encuesta de Ingreso-Gasto es necesario preguntarse si podrían utilizarse los datos del más reciente Censo de Población para este propósito.

Quinto, Los mercados ru rales de trabajo. Ya que la tierra cultivable está casi agotada, el aumento de la población implica que los pobres de las áreas rurales marginadas no poseen tierras. Las retribuciones a la mano de obra rural no calificada se tornan determinantes cada vez de mayor importancia de los ingresos de los pobres de las áreas rurales. Sin embargo, como se señaló en la sección v.1, la mayoría de los estudios acerca de hogares de México se han centrado en los campesinos con tierra. Se sabe relativamente menos de los trabajadores sin tierra. ¿Cuál es su comportamiento respecto a la migración? ¿Como podrían beneficiarse en mayor medida de las reformas rurales? ¿Puede un mayor nivel de riego reducir la temporalidad de la demanda de mano de obra al permitir cultivos dobles y prácticas similares? Un aspecto relacionado se refiere a las tasas de participación por edad. En la sección v.1 se subrayó que Los estudios acerca de otros países han determinado que estas tasas son altas para los extremadamente pobres, con efectos en su demanda de educación (Lipton, 1983 b) ¿Se puede aplicar este resultado al caso de México? ¿Son importantes las diferencias en las tasas de participación por edades, y se explican por las diferencias en los niveles de ingreso, de región o de posesión de activos (con tierras/sin tierras)?

Sexto la estructura de tenencia de la tierra. Hemos argumentado de manera plausible, aunque no rigurosa, que los arreglos institucionales actuales restringen la demanda de mano de obra rural no calificada y las rentas sobre la tierra. Obviamente, seria mejor contar con un modelo formal de la dicotomía tierra privada/ejidal para determinar si existen intercambios entre equidad/eficiencia relacionadas con estos modos de tenencia de la tierra. De igual importancia, suponiendo que fuera deseable desarrollar un mercado más amplio de la tierra, ¿cómo debería hacerse esto? La evaluación actual de la tierra en el mercado puede no reflejar su valor de escasez en vista de las distorsiones existentes. Se necesita más investigación acerca de la secuencia adecuada para una reforma. ¿Deben alinearse en primer lugar los precios de los insumos y la producción? Suponiendo que los ejidatarios obtuvieran títulos negociables sobre sus tierras, ¿debería haber un periodo inicial durante el cual se prohibiera la venta de tierras hasta que la información del valor de la tierra fuera en general accesible?

Finalmente se requiere más investigación para evaluar las implicaciones de la liberalización del comercio agrícola. ¿Acaso una especialización de acuerdo con las ventajas comparativas implicaría un cambio hacia cultivos más intensivos en mano de obra? Es necesario investigar las implicaciones del libre comercio en la agricultura respecto a los incentivos para migrar. El libre comercio de los cereales también ofrece oportunidades de potencial importancia. ¿Permitiría el libre comercio de granos una reducción del salario producto en términos de las manufacturas conforme aumentar el salario real en términos de granos? ¿Podría esto generar un aumento simultáneo de la demanda de mano de obra no calificada urbana y rural?