JOSEFINA VAZQUEZ by Mariano Chiappe

EL FEDERALISMO MEXICANO 1823-1847

La federación fue la opción que salvaguardó la unidad en 1824 al responder al regionalismo. Comentaristas contemporáneos y posteriores han elogiado el acta constitutiva y la constitución de 1824 como respuesta original que había resuelto en forma adecuada las pruebas que las circunstancias le planteaban, pues la compleja situación hacía difícil encontrar fórmulas que consiguieran atenuar las tensiones que se venían expresando entre las regiones y el centro.
Los liberales en el mundo hispánico, en su mayoría unitarios, se habían dividido en exaltados y moderados; en México se convirtieron en federalistas y centralistas, éstos no necesariamente conservadores, pues hubo centralistas liberales. Además hubo federalistas que abogaron por un centralismo de transición para fortalecer al nuevo Estado.

Un contexto cambiante.
Varios elementos contribuyeron a crear una situación compleja en la Nueva España en vísperas de la independencia. El establecimiento del régimen de intendencias entre estos. Esta reforma sufriría diversos ajustes y un nuevo cambio con la aplicación de la constitución española de 1812, que instauraba ayuntamientos en toda población de más de mil almas y siete diputaciones provinciales, que participarían en la administración. Las amplias facultades del virrey, reducidas con la reforma de las intendencias, quedaban circunscriptas ahora a la jefatura política de la provincia de la Nueva España. Todos estos cambios en un tiempo reducido provocaron la desarticulación en la administración.
El malestar generado explica la facilidad con que Agustín de Iturbide logró una amplia coalición en 1821 para efectuar la consumación de la independencia. De esa manera Iturbide logró conjugar intereses heterogéneos alto y bajo clero, ejército realista e insurgente, grupo empresarial y comercial, y comunidades cansadas de los excesos de los insurgentes y realistas.
Pero un punto esencial que removió la tensión entre las provincias y el centro, lo iba a constituir el intento imperial de establecer impuestos directos y verse forzado a imponer préstamos forzosos. Esto fue suficiente para satisfacer la convicción general de que la independencia no significaba la liberación total de los viejos impuestos.
El carácter corporativo de las elecciones de 1822 hizo temer a las élites provinciales, y seguramente hasta a las comunidades, que volverían a quedar bajo la tiranía del centro. Uno de los problemas de fondo había sido la titularidad de la soberanía, pues mientras el Congreso "se empeñaba" en asumir la soberanía, Iturbide insistía en que le correspondía por voluntad nacional.
La cuestión de la soberanía quedó pendiente, lo que creó un vació de poder que permitió a las diputaciones tener un papel creciente. Las diputaciones coligieron que por el desconocimiento español de los tratados de Córdoba y la ilegalidad del imperio, la soberanía había revertido al pueblo, del que eran representantes.
El papel creciente de las diputaciones en las provincias estratégicas contó con el apoyo de los comandantes militares nombrados por Iturbide, de manera que los dos órganos importantes, el civil provincial y el militar regional, desobedecieron a la "representación nacional". No obstante, si exceptuamos el caso de Guatemala, no había ánimo de fragmentación. Chiapas, que había formado parte de esa Capitanía, intentó constituir una confederación e invitó a Yucatán y a Oaxaca, sin éxito.
Mientras las provincias se constituían en estados libres, independientes y soberanos, el Congreso nombró un Ejecutivo provisional en mayo. Los generales que formaron el triunvirato ejecutivo simbolizaban un cambio de fuerzas. En contraste con el iturbidismo que había privilegiado a los realistas, ahora de sus tres propietarios y tres suplentes solo uno era realista.
El Congreso ordenó al supremos Poder Ejecutivo evitar el establecimiento de gobiernos provinciales al tiempo que para calmar los ánimos ampliaba las facultades de las diputaciones provinciales y elaboraba un plan de la constitución política de la Nación Mexicana.

El Congreso constituyente y la Constitución de 1824
De acuerdo con la exigencia provincial, la convocatoria para las elecciones se hizo atendiendo la petición de que los diputados se eligieran con base en la población, aunque representando a la nación entera. La proporcionalidad aseguró una preponderancia de las provincias centrales, México (21) y Puebla (14), frente a las federalistas, Jalisco (9), Guanajuato (8), Yucatán (5) y Zacatecas (4). El resultado unionista estaba asegurado.
El congreso se instaló el 7 de noviembre de 1823 y a diferencia de su antecesor se apresuró a redactar el Acta Constitutiva. Aunque se aceptó el federalismo, todavía se provocó una polémica y sus enemigos lograron que la definición de nación mexicana desconociera la existencia de los estados establecidos, al declararla constituida por las provincias de la Nueva España, la Capitanía de Yucatán y las comandancias de las Provincias internas; de esa manera la nación asumía la soberanía, pero la compartía con estados libres, soberanos e independientes en los que exclusivamente tocara a su administración y gobierno interior. Pero el fondo de la cuestión continuó siendo la titularidad de la soberanía.
La Constitución de 1824 reconoció 20 estados, 4 territorios y 1 distrito federal. Sabemos por la propia introducción a la constitución, que la ley suprema del vecino del norte sirvió de modelo, pero los antifederalistas combatieron el federalismo con el argumento de que si bien en el caso del norte había unido lo desunido, en México haría lo contrario. El federalismo mexicano no era una simple copia del norteamericano, puesto que el gobierno federal no gobernaría a ciudadanos, sino a estados. La diferencia radica que en la convención de Estados Unidos de 1787 no existía desconfianza hacia un centro que no existía y que todos reconocían como necesario, lo que existía era el temor de los estados pequeños a ser tiranizados por los grandes. Así la constitución norteamericana aprobó que la federación cobrara impuestos a los individuos, lo que la liberaba de la dependencia de un contingente estatal. En México la tensión entre las regiones y el centro hizo que se aceptara el unitarismo gubernamental, pero con un gobierno federal debilitado. El estado solo podía recaudar de las aduanas, parte de los diezmos que antes correspondían al rey, de los monopolios del tabaco, pólvora, sal, correo, lotería y una cantidad fija que pararían los diferentes estados que solo existió en un comienzo, durante el momento de los buenos sentimientos.
De esta manera la relación que se establece entre la federación y los estados asume la forma de un pacto, dando como resultado una soberanía menoscabada de la federación.
Tanto la constitución de 1824 como las constituciones estatales establecieron la supremacía del legislativo y consideraron a los otros poderes como sus agentes… "el supremo poder del estado reside en su Congreso"
En las constituciones estatales se garantizaron los derechos de igualdad, seguridad, libertad de imprenta y propiedad. El derecho de igualdad se relacionó sobre todo con el de los ciudadanos ante la ley, pero manteniéndose los fueron militar y eclesiástico. No obstante, los resabios de Cádiz expresaban un empeño por limitar la acción del ejército permanente en los estados y por someter a la Iglesia a la soberanía estatal.
La Constitución no solucionó puntos importantes: las relaciones entre el gobierno federal y los estados, y entre aquél y las dos corporaciones importantes, el ejército y la iglesia, por lo que al enfrentarse a la práctica, se interpretaría de diversas maneras por los diferentes estados.
Dentro del contexto de los acontecimientos, resultó milagroso que se consolidara el compromiso federal en 1824 y que Chiapas se decidiera a anexarse. Los estados tuvieron que abstenerse de enfrentarse a un centro que contaba con el apoyo de la mayoría del ejército. El ejército del gobierno central ocupó Guadalajara, acción que facilitó que las disidencias de Oaxaca y Yucatán se solucionaran de manea pacífica. Pero sin duda, la amenaza española que se expresaba en la ocupación de San Juan de Ulúa fortaleció un sentido de unidad nacional, lo que permitió que, a pesar del autonomismo regional, todos los estados expresaran la voluntad de mantener la unión.

De la teoría a la práctica
Al independizarse, México no contaba con un grupo naturalmente destinado a gobernar. La iglesia y el ejército estaban divididos y a pesar de la preeminencia alcanzada por el último, los aspirantes a su liderazgo se multiplicaban, sin lograr imponerse.
El ejército se había constituido en garante de la independencia y, más tarde, con el apoyo de los poderes territoriales en el de la federación.
El legado gaditano (de Cadiz) había dejado el monopolio de la fuerza militar en manos del ejército permanente, dependiente desgobierno nacional y el papel de policía en manos de la milicia cívica, controlada por los estados, cuyo servicio era temporal y su organización democrática. Pero los pronunciamientos harían que a partir de 1830 el ejército se comprometiera más con el orden interior que con la defensa nacional, que hasta 1829 había cumplido.
La iglesia, el poder regulador durante gran parte de la Colonia, entró en la vida independiente muy debilitada. Su organización también era jerárquica, pero ahora dependía de un gobierno extranjero, lo que la haría vulnerable ante los nuevos conceptos de soberanía. Como organizadora original del espacio novohispano, sus 10 diócesis habían dejado de coincidir con la organización espacial. Su división no respondía a la organización que la Constitución de 1824 hizo del espacio de la República y tampoco era idónea para cumplir con los servicios religiosos en muchas zonas apartadas. Esto provocó una constante solicitud de nuevas diócesis. La iglesia no contó con la fuerza ni con la unidad para defender eficientemente sus intereses.
Las elecciones no eran secretas, sino cantadas. Se leía la lista de electores, acordada previamente, y por lo general incompleta. Se votaba abiertamente, lo que permitía intimidar a los votantes. Podría pensarse que el gobierno dominaba las elecciones, pero no era así, pues aun durante la dictadura de Santa Anna en 1842, los federalistas lograron elegir a sus candidatos, por eso siempre se imponían los compromisos en el Congreso. Apenas instalado el gobierno federal, resultó obvio que las facultades del Ejecutivo eran insuficientes para "sostener el sistema" y el 23 de diciembre de 1824 el Congreso aprobó que el gobierno ejerciera las facultades "extra constitucionales" que concedía la constitución en circunstancias especiales, en este caso para conservar el orden y la ley. Estas facultades se mantuvieron durante parte de la primera presidencia y se concedieron a las siguientes en diversas modalidades. El caso fue imitado por todas las legislaturas de los Estados que concedieron amplias facultades a los gobernadores.
El poder judicial, que había sufrido transformaciones tan profundas desde 1812, sería el más débil, y fue blanco de la intervención de los otros dos, en especial del legislativo, tanto nacional como estatal, que muchas veces se adjudicó la solución de casos judiciales.
Durante todo el tiempo de la Republica Federal, el gobierno federal y el de los Estados se invadieron mutuamente, lo que mostraba el deterioro profundo del sistema federal.

El cambio al centralismo.
Los estados aceptaban la necesidad de una reforma, sólo objetaban que fuera a costa de su autonomía.
El problema iniciado en 1828 con la renuncia de Gomez Pedraza (presidente electo en 1828) planteaba una serie de cuestiones constitucionales: ¿era renunciable la presidencia?, ¿tenía autoridad la Cámara de Diputados de 1829 para admitir una renuncia del Ejecutivo?, ¿tenía derecho para hacer una nueva elección?
Un movimiento militar abrió paso a los radicales a casi todas las legislaturas y al Congreso nacional. El gobierno no parecía intentar el cambio de sistema político, sino una reforma constitucional que fortaleciera al gobierno nacional. Todos estaban de acuerdo en eliminar la vicepresidencia y extender los poderes del Ejecutivo. Se consideraba indispensable reducir las milicias estatales. La resistencia a esta medida fue mínima y solo se negaron a respetar el decreto Coahuila, Texas y Zacatecas que fue tomada por Santa Anna convirtiéndola en Aguascalientes y en territorio de la federación.
Con la fuerza que dio al gobierno federal haber doblegado la resistencia del estado más fuerte, Santa Anna hizo una consulta a vecinos notables, y temeroso de no poder controlar otras elecciones, favoreció que el Congreso ordinario se convirtiera en constituyente. Aunque Santa Anna venía buscando la dictadura, el temor a la fragmentación territorial con que amenazaba la secesión de Texas empujó al general a favorecer el centralismo para salvaguardar la unidad nacional. Así el 3 de octubre, una ley sancionaba el establecimiento del centralismo y el 23 se expedían las bases constitucionales.
La redacción de las siete leyes llevó 15 meses. Las siete leyes establecieron un complicado mecanismo que contenía novedades; incluía una lista clara de derechos del mexicano (libertad, seguridad, igualdad y propiedad), que significaba un avance sobre la de 1824 y creaba un cuarto poder, el Conservador, destinado nada menos que a impedir los abusos de los otros tres.
Al legislativo se le arrebató toda atribución gubernativa y se redujeron los puestos elegibles de diputados y senadores. Se eliminó la vicepresidencia y se aumentó el período presidencial a ocho años. Para la elección del Ejecutivo se estableció un complicado sistema en que participaban los tres poderes y las juntas departamentales, con objeto de evitar asaltos.
Las siete leyes hicieron una nueva reorganización del espacio. El territorio quedó dividido en departamentos, distritos y partidos. Los territorios de California y Nuevo México, así como el de Texas (sin reconocer su independencia), se convirtieron en departamentos. Tlaxcala quedó unida al departamento de México, que también incluiría el Distrito Federal.
Apenas puestas en vigor las siete leyes, el apoyo al centralismo se evaporó. Los grupos gobernantes de los departamentos perdían la autonomía en los presupuestos. Las comandancias generales del ejército se descentralizaron al depender para sus pagos de las comisarías departamentales, a las que se les ordenó pagarles con preferencia. De esa manera, así como el federalismo había favorecido a la s élites provinciales, el centralismo lo hizo con la alta jerarquía del ejército, debido al estado constante de guerra y a las revueltas federalistas.
Los federalistas se dividieron en dos grupos. El dirigido por Gómez Pedraza utilizó medios pacíficos, mientras que el grupo radical decidiría que no había otra vía que la revolución.
Después del fracaso de Texas, el ejército resultó cada vez más incapaz de enfrentar las amenazas externas y se concentró en la lucha contra los federalistas. Texas, independiente, y Yucatán, Sonora y California, separadas, demostraban que el centralismo no había logrado el control territorial. Así, en 1839 el movimiento de reforma pareció cobrar fuerza, lo que alimentó el convencimiento general de que no habría otra solución que la violencia.
El ejército y los comerciantes patrocinaron el pronunciamiento que logró un extenso apoyo de ayuntamientos y federalistas moderados y, a fines de 1841, las Bases de Tacubaya, firmadas por los generales, suspendían el orden constitucional y establecían la dictadura de Santa Anna, "mientras se redactaba una nueva constitución". Las elecciones, a pesar del control ejercido por el ejército, dieron la mayoría a los federalistas moderados, lo que selló su destino. La mayoría moderada del Congreso de 1842 trató de establecer un federalismo moderado, sin ese nombre, que garantizara libertades, derechos y la mínima autonomía departamental. Como una minoría realmente federalista presentó un proyecto radical, con garantías a los derechos del hombre, se redactó un documento de transacción, que retuvo parte de ese espíritu que se venía imponiendo ante los asaltos que sufrían la libertad, la propiedad y la seguridad por parte de las autoridades y el ejército. No obstante el compromiso, el Congreso no pudo coronar su obra porque fue disuelto, y una Junta de Notables redactó al año siguiente las Bases Orgánicas.
A pesar de que estas Bases conservaron algunos cambios, no aceptaron la descentralización administrativa de los departamentos, propuesta en el proyecto de 1842, pero al derecho de las asambleas legislativas de proponer al presidente candidatos para gobernador, se agregó el de elegir dos terceras partes de los 73 senadores. Es de mencionar que sólo el proyecto minoritario mantenía la denominación de Constitución de los Estados Unidos Mexicanos; los otros proyectos y las Bases Orgánicas, al igual que las Siete Leyes, se referían a la República Mexicana, es decir, subrayaban el carácter unitario. Es más, las Bases volvían en su artículo 2º a la definición territorial del Acta Constitutiva.
En los proyectos de 1842 las Bases ampliaban el Poder Ejecutivo hasta el grado de poder iniciar leyes excepcionales. También se sometió a las asambleas departamentales al veto del gobernador, nombrado por el presidente, quien tenía la última palabra si las asambleas insistían, por eso definió a las Bases como "despotismo constitucional", a pesar de lo cual "resultó estrecho para el general Santa Anna". Sin embargo, su violación fue aprovechada por la mayoría moderada del Congreso para desaforarlo y, mediante una revolución cívica, establecer un gobierno constitucional que no se atrevió a reestablecer el federalismo por temor a debilitar al país, amenazado ya por Estados Unidos, aunque descentralizó en parte la administración en 1845. Pero la conspiración monarquista, la debilidad ante la amenaza exterior y la crisis endémica de la hacienda proporcionaron pretextos para una nueva dictadura militar en 1846, esta vez encabezada por el general Paredes y Arrillaga.
En vísperas de la guerra con Estados Unidos, Paredes trató de rescatar al país de tan crítica situación combatiendo la corrupción y el contrabando, e imponiendo un orden de hierro y reduciendo electores y elegibles a "las clases propietarias". Pero todo fue inútil, y ya en medio de la invasión norteamericana, los federalistas se pronunciaron en el sur de México. El 22 de agosto se restableció la Constitución de 1824, que el Congreso reformó al año siguiente.

CONCLUSIÓN: FEDERALISMO y CENTRALISMO, 1824-1847

Desde el triunfo liberal, la historiografía subrayó los enfrentamientos entre centralistas y federalistas como la principal fuente de tensión y causa de la inestabilidad durante la primera etapa independiente. Entonces y después se pasó por alto que el establecimiento de los dos sistemas había sido producto de compromisos entre facciones opuestas y que su aplicación había tenido mucho en común. En el afán de caracterizar a todo el periodo como caótico y dominado por la "dictadura" de Santa Anna (cuyo gobierno, en conjunto, apenas sobrepasó los seis años, algo menos que los de Anastasio Bustamante), se pasó por alto la estabilidad que le dio al gobierno, la acción de un grupo de funcionarios públicos que sirvieron a los dos sistemas, sobre todo los oficiales mayores, quienes garantizaron una continuidad.
La adopción del centralismo, hasta ahora atribuida a Santa Anna, resultó del desprestigio que había sufrido el federalismo y del temor de que el desafío de Zacatecas en 1835 y la amenaza de independencia de Texas el mismo año desembocaran en una fragmentación de la nación.
Un grupo de federalistas moderados estuvo dispuesto a hacer una transacción con los centralistas que habían capitalizado el descontento popular por los excesos del Congreso radical de 1833 a fin de fortalecer al Estado.
El derecho de representación se arraigó a través de la difusión no sólo de periódicos y catecismos, sino por el mecanismo mismo de los pronunciamientos. Una vez promulgado un plan político, se enviaba hasta los poblados más apartados, solicitando adhesiones. Las reuniones de las guarniciones; ayuntamientos o vecinos leían los planes, y de esa manera se difundía una serie de principios políticos, protestas y propuestas. Con ello no sólo se politizaba la población, sino que se fortalecía el sentido de unidad, puesto que también se mencionaban las amenazas extranjeras a la nación.
Al caracterizar el periodo, hasta ahora se ha subrayado la dictadura, a pesar de haber sido un fenómeno transitorio, pues en sentido estricto sólo estuvo en vigor entre octubre de 1841 y julio de 1843 y del 1 de enero al 4 de agosto de 1846. En todo el periodo, el Legislativo fue el poder más estable e influyente. De 1821 a 1847 hubo 19 congresos que sesionaron casi sin interrupción, salvo en cinco ocasiones. De esos Congresos, siete fueron constituyentes autores de cinco constituciones diferentes, de las cuales tres tuvieron vigencia (la de 1824 también con las reformas de 1847). En ellos predominó el espíritu de transacción, a excepción de breves momentos en que un grupo radical fue mayoritario. Lo que resultó constante fue el enfrentamiento del Congreso con el Ejecutivo.
Los gobiernos bajo dos sistemas se empeñaron en encontrar la fórmula para imponer su autoridad sobre el territorio que constituía la República, sin lograrlo. La desarticulación entre el gobierno nacional y los estatales o departamentales persistió durante el periodo, sin importar el sistema de gobierno y sólo se moderó después de la invasión norteamericana, lo que explica que el gobierno lograra restablecer el funcionamiento del Estado a fines de 1847, a pesar de que se había desvertebrado con la renuncia de Santa Anna a la entrada del ejército norteamericano y el traslado del gobierno a Querétaro. La actitud de colaboración de los gobiernos de los estados en 1848 contrasta con la desconfianza hacia el centro, en plena guerra. Tanto Zacatecas como el Estado de México habían negado sus efectivos militares al gobierno nacional, reservándolos para el momento en que ellos estuvieran en peligro.
Por lo demás, la debilidad del gobierno durante el sistema federalista se mantuvo durante el centralismo. Si la dictadura de Santa Anna logró efectividad durante el primer año (1842) se debió a la esperanza de una nueva constitución, pero al establecerse la dictadura constitucional, volvió a encenderse el descontento. El centralismo acudió a hombres de empresa para encontrar soluciones hacendarias, pero el tamaño de la deuda interna rebasó su creatividad. El ejército no se profesionalizó y tuvo problemas para mantener su número por la resistencia de los departamentos a proveerle remplazos.
La antigua provincia de Nueva España, el territorio más habitado de la República, fue la única base firme para defender el unitarismo político. Esto era natural; había sido el núcleo fundamental de la Nueva España, que temía el desplazamiento de las redes de decisión a áreas con las que no tenía familiaridad. En los departamentos alejados, las élites favorecían un gobierno central débil y resistieron a los comandantes generales, que representaban al gobierno del centro, o los convirtieron en sus aliados para defender intereses locales. Y aún durante el centralismo, cuando los gobernadores eran nombrados por el presidente, una vez instalados en sus sedes, se veían obligados a responder a los intereses locales. En el caso de gobernadores federalistas, para mantenerse en el poder optaron por una actitud conciliadora con el gobierno del centro. La restauración de la Constitución de 1824, en plena guerra con Estados Unidos, sin duda dificultó la organización de la defensa, pero el hecho de que se impusiera el grupo que sostenía no sólo su restauración sino también su reforma, indica el grado de difusión que habían alcanzado las ideas liberales desde 1842, seguramente como reacción al intento monarquista de 1846. Esto permitió poner en práctica el proyecto minoritario de 1842 con todo y la declaración de los derechos del hombre.