Ramón Cossío, José

Análisis Jurídico de los Acuerdos de San Andrés Larráinzar

Este País Tendencias y Opniones. México, 1998

Punto de Vista Jurídico

Las propuestas conjuntas
Introducción

La última de las partes de los ASL que analizaremos es la denominada "Propuestas conjuntas que el Gobierno Federal y el EZLN SE comprometen a envier a las instancias de debate y decisión nacional, correspondientes al punto 1.4 de las reglas de procedimiento". Este documento precisa los puntos del acuerdo que, en los términos apuntados en la primera parte de este estudio, el Gobierno Federal deberá someter a la aprobación de los órganos de GOBIERNO, fundamentalmente el Constituyente Permanente y el Congreso de la Unión. El contenido de las "Propuestas" es una sintesis ordenada de los distintos temas tratados en el "Informe", los "Acuerdos" y los "Pronunciamientos" y, particularmente, en éstos últimos. Nos parece adecuado entrar al estudio de las "Propuestas" señalando de manera sintética la totalidad de sus contenidos y destacando de manera completa sólo aquellos que introduzcan una modificación o supresión respecto de las explicaciones que dimos al analizar los "Pronunciamientos".

Análisis de Las "Propuestas"

a) La primera parte del contenido contiene un proemio en el que se reitera el compromiso de las partes de enviar a lasinstancias de debate y decisión nacionales las "Propuestas"conjuntas acordadas. Enseguida se insiste en los conceptos de nueva relación del Estado con los pueblos indígenas, el aseguramiento de estos últimos y, lo que sí constituye una mención relevante, que esos derechos quedarán garantizados" en un esquema federalista renovado". Este federalismoconduce a que en las normas jurídicas, en particular las estatales deban quedar contempladas las bases generales mediante las que cada una de las entidades federativas pueda "legislar y actuar en atención a las particularidades que en materia indígena se presenten en cada una". Si leemos de manera conjunta la referencia a los pueblos indígenas, alsistema federal y a las atribuciones que deben corresponder a los estados, parece que se reafirma la interpretación sostenida anteriormente de que la organización jurídica de los pueblos indígenas debe adoptar alguna de las formas organizativas previstas en las normas del orden estatal y con el reconocimiento de las peculiaridades propias de cada una de las comunidades.

b) La segunda parte del documento que podemos identificar es aquella marcada con el número I, que contiene cuatro puntos.

i) El es la declaración de que es necesario impulsar una transformación del Estado con los pueblos indígenas a fin de satisfacer las demandas de justicia de estos últimos.

Aunque la expresión "demandas de justicia" aparece por vez primera, el sentido general a que la misma da lugar es el que predomina en todas las partes de los ASL.

ii) El segundo punto tampoco introduce alteraciones pues se refiere a la necesidad de que se impulse un nuevo pacto social incluyente basado en la composición pluricultural de la sociedad mexicana, éste debe expresarse a partir del reconocimiento de los derechos a la libre determinación y autonomía de los propios pueblos indígenas.

iii) El tercer punto alude, y aquí sí de manera novedosa, a que las reformas legales que se promuevan deben partir del principio de la igualdad de todos los mexicanos, por lo cual no deben establecerse "fueros especiales en privilegio de persona alguna" pero, simultáneamente, se debe reconocer la composición pluricultural de la nación mexicana sustentada en sus pueblos indígenas. La cuestión a resolver aquí es de qué manera es posible integrar los conceptos de pluriculturalidad y no otorgamiento de fueros. Desde nuestro punto de vista, sólo es factible si se establece un sujeto de derechos que no sean los indígenas en lo individual y como tales, y un nuevo sujeto jurídico a partir del cual pueda articularse la pluriculturalidad. El modo en que tal problema se resuelve en los ASL es a partir de la idea de que los pueblos indígenas ejercen su libre determinación y autonomía en términos jurídicos y, particularmente, a partir de la constitución de órdenes jurídicos parciales (municipio o comunidades) insertos en el ámbito de los estados.

iv) En el punto cuarto se habla de la necesidad de que los ASL adquieran la jerarquía de normas constitucionales, pues así será factible "que sus reivindicaciones encuentren respaldo en el estado de derecho". Esta expresión aparece por vez primera en los ASL, y la interpretación de la misma pareceria conducirnos a afirmar que se trata de lograr que las reivindicaciones cuenten con la fuerza y el respaldo proveniente del derecho, y que adquieran las formas jurídicas y los alcances generales propios de la estructura del modelo de Estado (o de derecho) prevaleciente, salvo en los contenidos que de modo expreso hayan sido acordados entre las partes y en su momento resulten normativizados.

c) En la parte II de las "Propuestas" se precisan los términos jurídicos en los que va a expresarse la nueva relación entre el Estado y los pueblos indígenas, en particular, las modalidades jurídicas mediante las cuales estos últimos habrán de expresar su libre determinación y constituir su autonomía.

i) El concepto de pueblo indígena aparece aquí de un modo diverso a como se hace en otras partes de los ASL, i.e., aludiendo sólo al Convenio 169. Ahora, se dice que los pueblos indígenas son aquellos que "teniendo una continuidad histórica con las sociedades anteriores a la imposición del régimen colonial, mantienen identidades propias, conciencia de las mismas y la voluntad de preservarlas, a partir de sus características culturales, sociales, políicos y económicas propias y diferenciadas".

Esta definición presenta algunas variantes a las previstas en el Convenio 169. En primer lugar, en esta última se dice que los pueblos son aquellos que tenían una residencia entre un periodo que iba de antes de la Conquista hasta el establecimiento de las fronteras del Estado nacional; la definición acabada de transcribir alude exclusivamente a la residencia previa a la Conquista. En segundo lugar, se habla de descendencia, mientras que en el nuevo alude a la continuidad histórica. Finalmente, en la del Convenio se dice que los pueblos descendientes mantuvieron todo o parte de las instituciones de sus antecesores, y en la transcrita líneas arriba parece aludir a una clara herencia cultural que bien podría ser entendida en términos integrales. Lo que aquí importa destacar es que cada uno de esos conceptos se conforma con distintas expresiones, y que ello traerá aparejadas diversas consecuencias jurídicas en caso de que una u otra fuere el contenido de las normas jurídicas. Si, por ejemplo, fuera la de la OIT, tendría que reconocerse a los descendientes de pueblos indígenas que hubieren estado asentados en el territorio nacional entre 1521 y 1847; si se utilizara la segunda definición, sólo a aquellos que hubieran estado asentados antes de 1521. Como se ve, la cuestión no es baladí, y de los propios ASL no resulta claro cuál de las dos debe prevalecer pues la de la OIT forma parte de los "Pronunciamientos" y la otra de las "Propuestas" y no parece que una parte tenga más peso sobre la otra, salvo que se quisiera argumentar que las "Propuestas" contienen de un modo más preciso los elementos que van a ser normativizados. Frente a esta solución se podría decir que en otra parte de las "Propuestas" se alude al Convenio 169 (II.2); sin embargo, la alusión que ahí se hace es sólo para considerar que la referencia a los pueblos tiene su base en el Convenio 169, pero no para decir que se tenga que tomar la definición ahí establecida.

ii) Una vez que se ha establecido de qué manera se identificará a los pueblos indígenas, se señala que los mismos se "constituyen en sujetos de derecho a la libre autodeterminación", a lo cual se agrega que la autonomía es la expresión concreta de ese derecho y que la propia autonomía debe expresarse en "un marco que se conforma como parte del Estado National. Como puede verse, en las ideas anteriores no se introduce ninguna modificación a los alcances o sentidos que a esas mismas expresiones se les dio en otras partes de los ASL.

iii) Siguiendo el orden del texto, nos parece que el siguiente punto de los ASL tiene como propósito establecer las modalidades en las que habrán de manifestarse o actualizarse los derechos a la libre determinación y a la autonomía de los pueblos indígenas. Se habla así de que el Congreso de la Unión deberá reconocer a las comunidades como entidades de derecho público, el derecho a asociarse (de Las comunidades) en mflnicipios con población mayoritariamente indígena, así como el derecho de los municipios de asociarse "a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas". Parece que se está aludiendo a que los apuntados ejercicios de libre autodeterminación y de autonomía de los pueblos indígenas deberán ejercerse en términos de las comunidades; a través de municipios, cuando esas comunidades se encuentren asentadas en ellos y éstos tengan una población mayoritariamente indígena y a través de la asociación de municipios declarados como mayoritariamente indígenas.

Por lo dicho hasta aquí parece que en las "Propuestas" (al igual que en los "Pronunciamientos") los derechos de libre determinación y de autonomía se ejercen fundamentalmente de manera comunitaria y municipal, siempre que se den las condiciones ya apuntadas. Las únicas diferencias entre ambas partes de los ASL radican en que a las "Propuestas" se incorporan algunas consideraciones adicionales entre las que destacan que se establece que la remunicipalización deberá basarse en la consulta a las poblaciones involucradas en ella; que a los municipios con población mayoritariamente indígena deberá dotárseles de funciones para garantizar el ejercicio de la autonomía, y revisarse la organización de las Leyes Orgánicas Municipales correspondientes a fin de adecuarlas y orientarlas "a los nuevos retos del desarrollo" y a las necesidades y formas de organización de los pueblos indígenas.

iv) Un contenido por completo nuevo en las "Propuestas" es el que a fin de fortalecer el pacto federal, se alude a la necesidad de revisar las relaciones entre la Federación y los gobiernos estatales y las de éstos y los municipios. Este contenido puede verse desde dos ángulos: como una cuestión que rebasa con mucho el marco de las negociaciones entre el Estado y los pueblos indígenas, pues pretende revisar aspectos que no guardan relación con esos sujetos; o como un tema que si tiene relación con el marco de las negociaciones, pues el ejercicio de los derechos reconocidos a los pueblos indígenas va a quedar en la estructura federal y, más particularmente, en la municipal. De las dos posibilidades interpretativas parece más consistente la segunda, dada que el entendimiento del acuerdo se logra si aludimos a que el ejercicio normativo que los ASL le garantizan a los pueblos indígenas habrá de adquirir forma municipal o comunitaria.

v)Determinadas las formas de ejercicio de la libre determinación y la autonomía, en las "Propuestas" se señala que las mismas implican territorio, ámbitos de aplicación, competencias, autodesarrollo a la cual no se incorpora ningún cambio) y participación en los órganos de representación nacional y estatal. Si vemos cada uno de los aspectos mencionados, tenemos que en ellos, salvo excepciones, no se introducen modificaciones a lo dicho en los "Pronunciamientos". Lo que si resulta novedoso es que se señalan en conjunto los elementos que conformarán la libre autodeterminación. Si consideramos por separado esos elementos, tenemos que los cuatro primeros sólo pueden ser vistas como partes de un orden jurídico, por lo que una vez más se vuelve a confirmar la interpretación de que en los ASL se determine que el ejercicio de la libre determinación habrá de tener la forma de un orden jurídico de carácter municipal o comunitario. Por su parte, el quinto de los elementos, la participación en los órganos de representación nacional y estatal, no puede ser el ámbito de ninguno de los órdenes apuntados sino la confirmación de un derecho político en favor de los indígenas y el compromiso de modificar las normas juriídicas a fin de darle una mayor participación a ellos en la integración de los órganos de representación mencionados.

Pasando al análisis de cada uno de los elementos señalados, sobre el territorio no se introduce ningún tipo de modificación, salvo la alusión a que el mismo "es la base material de su reproducción como pueblo y expresa la unidad indisoluble hombre­tierra­naturaleza". Aunque los alcances normativos que se le pudieran dar a estas expresiones son amplios parece que la cuestión queda acotada de dos maneras. La primera es que la relación entre los indígenas y su territorio tiene que estar precedida por una ocupación o una utilización y estos elementos denotan la existencia previa de algún tipo de título jurídico. En segundo lugar está el tema relativo a la delimitación del ámbito especial en el que tendrán aplicación las normas de los órdenes jurídicos comunitario o municipal. Sobre este particular lo que puede decirse es que éste será el que quede determinado en el orden jurídico estatal correspondiente. Ahora bien, ¿cuáles son los criterios que se deben seguir para la delimitación de esos ámbitos espaciales? Parece que de los ASL se puede desprender que serán los territorios en los cuales tengan su hábitat. Entonces, al determinar cuál debe ser el ámbito espacial de validez de un municipio, al llevarse a cabo una remunicipalización o al fijarse los límites de una comunidad, es perfectamente factible considerar al hábitat como criterio, en el entendido, y esto es importante, de que no se trata de establecer formas de propiedad, sino únicamente el ámbito de aplicación de las normas, lo cual es bien distinto.

Si pasamos al "ámbito de aplicación", resulta del todo claro la tesis de que los derechos conferidos a los pueblos indígenas habrán de terminar por constituirse en órdenes jurídicos. Ello es así pues se dice que "la jurisdicción es el ámbito espacial, material y personal de vigencia y validez en que los pueblos indígenas aplican sus derechos". Si entendemos el hábitat en los términos apuntados puede considerarse como el ámbito espacial de validez de los órdenes jurídicos indígenas que se establezcan, y que adicionalmente y de modo expreso se está garantizando que esos mismos órdenes contarán con el resto de los ámbitos que permiten llegar a hablar de un orden jurídico.

Como hasta ahora se ha venido aludiendo a un orden jurídico, pero no se han determinado de modo explícito las competencias que lo integran (salvo el ejercicio de reconstrucción que de modo personal llevamos a cabo cuando estudiamos los "Pronunciamientos"), resulta interesante que el tema se haya enfrentado en las "Propuestas" señalando que, como criterios generales, deben transferirse las políticas administrativas, económicas, sociales, culturales, educativas, judiciales, de manejo de recursos y protección de la naturaleza, por parte de las "instancias políticas del Gobierno del Estado mexicano" a fin de que los propios órdenes jurídicos indígenas estén en posibilidad de responder a las demandas de los pueblos indígenas.

De modo particular (II.6) se establece que el Congreso de la Unión y las legislaturas de los estados deberán tomar en cuenta distintos derechos de los pueblos indígenas a fin de constituir la autonomía de los mismos. Como de la lectura de los ASL es díficil establecer la existencia de un sujeto llamado pueblo indígena, y más bien reconocer la existencia como tales de los indígenas en lo individual, de las comunidades o de los municipios, al expresarse que existen varios derechos en favor de los pueblos es necesario reconducir cada uno de los "derechos" mencionados en el punto señalado de los ASL en favor de cada uno de lo sujetos apuntados.

Los derechos son los siguientes: a desarrollar sus formas específicas de organización social, cultural, político y económica; a obtener el reconocimiento de sus sistemas normativos internos, mientras respeten las garantías constitucionales; a acceder de mejor manera a la jurisdicción del Estado; a acceder de manera colectiva al uso y disfrute de los recursos naturales, salvo aquellos cuyo dominio corresponda a la Nación; a promover el desarrollo de los componentes de su identidad y patrimonio cultural; a interactuar en los diferentes niveles de representación político, de gobierno y de justicia; a concertar con otras comunidades o pueblos los esfuerzos necesarios para la optimización de sus recursos, impulsar proyectos y promover y defender sus intereses; a designar a sus representantes de conformidad con las instituciones propias de cada pueblo; a promover y desarrollar sus lenguas y culturas, costumbres y tradiciones.

Habrá entonces que determinar las relaciones entre esos "derechos" y los sujetos antes aludidos. Desde nuestro punto de vista, los derechos deben adscribirse a los sujetos, comunidad o municipio, según corresponda. Los "derechos" que enseguida se mencionan deben considerarse como competencias de esos mismos órdenes normativos: a desarrollar sus formas de organización; a obtener el reconocimiento de sus sistemas normativos internos; a acceder al uso y disfrute de los recursos naturales; a promover el desarrollo de los componentes de su identidad; a concertar esfuerzos con otras comunidades; a designar a sus representantes conforme a sus tradiciones (en tanto se vea como competencia), y a promover y desarrollar sus lenguas y costumbres. Por el contrario, nos parece que serán derechos de los indígenas en lo individual, los siguientes: acceder de mejor manera a la jurisdicción del Estado; interactuar en los diversos niveles de representación político, de gobierno y de administración de justicia, si bien este "derecho" también podría ester atribuido a los órdenes municipales o colectivos, de manera tal que se posibilitara que los representantes de éstos integraran los órganos mencionados; designar a sus representantes conforme a sus tradiciones (en tanto se vea como derecho)

La pregunta que ahora cabe hacerse es sí, de modo adicional, resulta posible atribuir alguno de los "derechos" acabados de mencionar al sujeto "pueblos indígenas". Hasta ahora, como hemos visto, las distintas partes de los ASL parecen limitar el carácter de sujetos al municipio, las comunidades y los indígenas. Sin embargo, y a la luz de las competencias que acabamos de mencionar, cabe preguntarse si alguna de ellas puede atribuirse a los pueblos indígenas. Para estar en posibilidad de responder a esta pregunta debemos comenzar estableciendo de qué manera podríamos hacer de los pueblos sujetos de derecho, pues en muchas ocasiones éstos carecen de un territorio, su población se encuentra en muchos casos dispersa, sus miembros pueden mantener costumbres y tradiciones diversas, pueden presentarse variaciones lingüísticas... En pocas palabras, el problema radica en que se presentan discontinuidades variadas que hacen difícil conferirles a los pueblos indígenas el carácter de órdenes jurídicos. Si la negativa anterior es correcta, cabe preguntarse si resulta posible que los pueblos indígenas ejerzan cierto tipo de atribuciones diversas a las que ejercerían si tuvieran el carácter de orden jurídico. Parece que si es factible que lo hagan pues, por ejemplo, no hay problema en asumir que los miembros de un pueblo pueden nombrar a sus autoridades mediante sus procedimientos tradicionales, que las autoridades nombradas pueden actuar a nombre del pueblo, y que las instancias de decisión nacionales o estatales deban considerar las manifestaciones de esas autoridades indígenas a fin de tomar las decisiones que recaigan o afecten a los miembros de ese mismo pueblo. La situación descrita tiene tres características: la de no constituir un orden jurídico acabado; la de limitarse a la posibilidad de que los miembros del pueblo designen a sus autoridades mediante sus usos y costumbres, la de lograr que las autoridades designadas actúen a los órdenes jurídicos nacional, estatales o municipales, según corresponda. Visto esto es posible considerar que en los ASL se están reconociendo también los siguientes "derechos" a los pueblos indígenas: a desarrollar sus formas de organización; a promover el desarrollo de los diversos componentes de su identidad; a concertar con otros pueblos los esfuerzos tendientes a la promoción y defensa de sus intereses; a promover y desarrollar sus lenguas y culturas, así como sus costumbres y tradiciones. Los pueblos indígenas puede ser entonces válidamente considerados como sujetos de derecho.

vi) Una adición importante consiste en señalar que el Congreso de la Unión deberá reconocer, se dice, en reformas constitucionales y políticas, el "derecho de la mujer indígena para participar, en un plano de igualdad, con el varón en todos los niveles de gobierno y en el desarrollo de los pueblos indígenas". Lo que tenamos aquí es la posibilidad de una modificación constitucional de lo que son los usos y las costumbres indígenas en las relaciones entre hombres y mujeres, y el refrendo o explicitación de los indígenas de la garantía de igualdad prevista en el segundo párrafo del artículo 4° constitucional en vigor.

vii) En cuanto a la participación de los indígens en los órganos de representación nacional y estatal, se insertan algunos criterios adicionales o novedosos de los expuestos al estudiar los "Pronunciamientos"(III. 1 ).

Se establece que debe asegurarse la representación política de las comunidades y pueblos en el Congreso de la Unión y en los congresos locales, "incorporando nuevos criterios en la delimitación de los distritos electorales que correspondan a las comunidades y pueblos indígenas". Al analizar los "Pronunciamientos" vimos que aunque ese derecho estaba otorgado a pueblos y comunidades, parecía que en realidad se trataba de un derecho individual de los indígenas. Que ahora se postule que el modo de garantizar la representación apuntada es mediante la redistritación conduce a sostener que es de tipo individual. Sobre esto es importante señalar que, en estricta técnica, se está aludiendo exclusivamente a la elección de diputados de mayoría relativa, en tanto que los senadores se eligen por un sistema relacionado con el territorio estatal, y los diputados de representación proporcional a través de las circunscripciones. Lo que en realidad se está planteando es la modificación a los artículos 53 de la Constitución, en cuanto a los diputados federales, y 116 del mismo ordenamiento en cuanto a los diputados locales, a fin de que en uno y otro caso se hagan correcciones a la distritación que, en el caso de los primeros, resulta de dividir la población que arroje el último censo entre 300.

Un segundo y novedoso es que la participación de los indígenas en los procesos electorates pueda darse "sin la necesaria participación de los partidos políticos". No cabe duda que en diversas partes de los ASL se alude a la posibilidad de que los indígenas designen a sus autoridades municipales (en los casos de municipios mayoritariamente indígenas) comunales o a los que correspondan a los pueblos, por vías tradicionales. Pero el problema que aquí se presenta es delimitar si la expresión transcrita alude en exclusiva a la elección de ese tipo de autoridades o si también se está aludiendo a la de las autoridades federales y estatales. Si se admite que se trata de estas últimas, el problema será que se habrá introducido una importante excepción a lo dispuesto en el articulo 41 constitucional, en cuanto prescribe el papel que deben jugar los partidos a fin de integrar los órganos de representación. Aquí se estaría frente a la posibilidad no sólo de la redistritación mencionada en el párrafo anterior, sino también de que los órganos legislativos de la Federación y de los estados se integrarán por representantes de las comunidades indígenas, sea como resultado de procesos electorales o como resultado de designaciones tradicionales. Parece que de los ASL se desprende una solución si consideramos que se va a llevar a cabo un redistritación a fin de facilitar la representación de los indígenas y que ésta se da para lograr la elección de representantes por medio de la manifestación de un voto público y secreto en favor de los candidatos presentados por los partidos políticos. Es difícil suponer que en el mismo sistema electoral actúen simultáneamente dos tipos distintos de candidatos. Parece factible concluir que la restricción a los partidos únicamente opera al nombramiento o designación que se haga en los municipios mayoritariamente indígenas, en las comunidades y, en su caso, a los pueblos indios en los términos antes apuntados.

Se establece también que los pueblos indígenas participarán de manera efectiva en la difusión y vigilancia de los procesos electorales, y tendrán garantizada la organización de los procesos de elección o nombramientos propios de las comunidades o pueblos. Es decir, a nivel de las normas constitucionales (III.I, proemio) debe quedar establecida, una vez más, la competencia de las autoridades indígenas aludidas para designar a sus autoridades conforme a los métodos por los cuales acostumbren a designarlas. Igualmente se dispone que en las normas de la misma jerarquía deben reconocerse figuras como el sistema de cargos y otras formas de organización, métodos de designación de representantes y toma de decisiones en asamblea y de consulta popular. Reconocido de antemano y de modo general que a los indígenas les corresponde llevar a cabo la elección de sus autoridades mediante sus métodos tradicionales, los contenidos apuntados en este párrafo no son sino precisiones a la propia regla general.

Una más de las menciones novedosas del punto en análisis alude a que en la legislación estatal deben preverse las vías para lograr la revisión y, en su caso, la modificación de los nombres de los municipios a propuesta de las poblaciones asentadas en ellos.

viii) En el siguienté punto del apartado III se tratan las cuestiones relativas a la "Garantía de acceso pleno a la jurisdicción". Aquí se introducen también algunas precisiones. La primera de ellas consiste en una definición del concepto "normas y procedimientos de resolución de conflictos internos", la cual se expresa de la siguiente manera: "entendiéndose por esto los conflictos de convivencia interna de los pueblos y comunidades, para aplicar justicia sobre la base de sus sistemas normativos infernos y, que mediante procedimientos simples, sus juicios y decisiones sean convalidados por las autóridades jurisdiccionales del Estado". Como lo habíamos expresado, se trata de las vías y normas para solucionar conflictos internos de las comunidades y de los municipios, es decir, de aquellos que aludan a la población de esos órdenes normativos. Aquí el problema radica en saber quiénes contraen la posibilidad de aplicación de los sistemas tradicionales de justicia en aquellos casos en los que dentro de las comunidades o los municipios indígenas tenga la calidad de no­indígena. Toda vez que se está dando lugar a la aplicación de un derecho tradicional que se supone ha venido aplicándose sólo a los indígenas al punto que éstos lo han generado y conservado, la aplicación del mismo sólo puede hacerse a indígenas. Así cuando se presenten dentro de un municipio o una comunidad conflictos interétnicos el derecho aplicable deberá ser el común, bien se trate del orden federal o del orden estatal.

Una modificación importante se hace en el punto en comentario cuando se dispone que habrán de reconocerse "espacios" jurisdiccionales a las autoridades designadas en las comunidades, pueblos y municipios, "a partir de una redistribución de competencias del fuero estatal, para que dichas autoridades estén en aptitud de dirimir las controversias internas de convivencia cuyo conocimiento y resolución impliquen una mejor procuración e impartición de justicia". El problema que se presenta con esta redacción es que no queda claro si aquello que se deberá redistribuir son sólo facultades de tipo jurisdiccional desde un punto de vista formal, o si además de éstas también deberán serlo las competencias de tipo material. Debe precisarse si de lo que se trata es de darle a las autoridades indígenas mayor número de atribuciones para que actúen como jueces, o si además de ello es necesario asignarles competencias para conocer de un número mayor de asuntos a aquellos que les corresponden con motivo de los usos y costumbres indígenas. Desde un primer punto de vista, y debido a que la reivindicación indígena parte del reconocimiento de que cuentan con usos y costumbres que, entre otras cosas, les confieren su identidad, parece posible sostener que en los ASL únicamente se está garantizando que las autoridades tradicionales cuenten con mayores facultades para juzgar, pero siempre a partir de los propios usos y costumbres. Sin embargo, desde un segundo punto de vista, podría sostenerse que a partir del momento en que se ha reconocido la posibilidad de que los indígenas lleguen a constituir comunidades o municipios como formas de organización jurídica, si es factible supone, que en los ASL se les están confiriendo nuevas facultades a fin de hacer frente a las nuevas tareas que implican las formas de organización jurídica aludidas.

Enfrentadas las dos posibilidades mencionadas, nos parece que de la lectura de los ASL es factible inclinarse par la segunda de ellas, en tanto que en otro de los párrafos de punto a discusión se dice que "en las reformas legislativas que enriquezcan los sistemas normativos infernos", lo cual parece ester implicando un problema de modificaciones a las competencias materiales o sustantivas de los propios órdenes indígenas. Sobre esta mención se dice que cuando se impongan sanciones a los miembros de las comunidades indígenas se tomarán en cuenta las características económicas, sociales y culturales de los sancionados, privilegiando sanciones distintas al encarcelamiento, y que se buscará que compurguen sus penas en establecimientos cercanos a sus domicilios y se buscará la readaptación social. Mientras el segundo caso es claro en el sentido de que cualquiera que sea la autoridad que hubiere impuesto la pena (federal o local) se buscará que el indígena reo la compurgue cerca de su domicilio, el primero presenta ciertas dudas sobre su ámbito de aplicación. Mientras que al hablarse del fortalecimiento de los sistemas internos parece aludirse a que el ámbito de aplicación de las normas en materia de imposición de penas se restringe sólo a las esferas comunitaria o municipal, cuando se relaciona con la compurgación de las propias penas parece aludirse a los ámbitos federal y estatal. La solución dada de manera expresa en los ASL es la última de las mencionadas, en tanto se dice que se impulsará que las normas y prácticas de las comunidades indígenas, "a título de garantía constitucional, se tomen en consideración en los juicios federales y locales en que los indígenas sean partes".

Este contenido es además una importante modificación a nuestro sistema de impartición de justicia, tanto por la jerarquía normativa como por el contenido. De constitucionalizarse este contenido, los jueces que en adelante tengan que juzgar a indígenas deberán incorporar las costumbres de los indígenas al momento de fallar el caso. Sobre este punto se plantean una gama enorme de problemas, como la operancia estricta o no estricta del principio iura novit curia, y en relación con ello la determinación de si las costumbres son derecho o hechos, la construcción de los sistemas para llegar a comprobar la existencia de las costumbres, la relación entre aplicación de costumbre a ciertos sujetos con la garantía de igualdad ante la ley, el modo de aplicar las costumbres a litigios o relaciones jurídicas entre indígenas y no indígenas. Si las instancias de debate y decisión nacionales deciden constitucionalizar o legalizar este contenido (que atendiendo sólo a los ASL debe ser constitucionalizado), deberá tenerse gran cuidado en precisar en las disposiciones reglamentarias los alcances de la garantía, pues de no ser ello así se perjudicará notablemente a los propios indígenas, pues frente a la incertidumbre sobre el derecho aplicable pueden verse restringidas sus posibilidades reales de contratación con los no indígenas.

ix) Pasando al punto "Conocimiento y respeto a la cultura indígena", Las precisiones más importantes serían que a nivel constitucional se reconozca el derecho de todos los mexicanos a una educación pluricultural que difunda los elementos componentes de la cultura de los pueblos indígenas; que el Gobierno Federal y los estados promoverán que las lenguas indígenas tengan el mismo valor social que el español, y que se propicie que los indígenas dominen el español. Consideramos que estas precisiones estaban de un modo u otro apuntadas en los "Pronunciamientos", sólo que ahora se explicitan algunos de sus contenidos.

x) El siguiente punto se denomina "Educación integral indígena", lo que aquí interesa destacar es el derecho que se les confiere a las comunidades "para seleccionar, ratificar y remover a sus docentes tomando en cuenta criterios académicos y de desempeño profesional".

xi) Los tres puntos siguientes ("La satisfacción de las necesidades básicas", "La producción y el empleo" y "Protección a indígenas migrantes") no introducen modificaciones en los "Pronunciamientos", por lo que tampoco es necesario ocuparnos ahora de su estudio.

xii) El último punto del apartado III se refiere a los medios de comunicación. Éstos se mencionaron en el "Acuerdo" (estricto ensu) por ser una de las "propuestas de agregados y de sustituciones o eliminaciones" formulados por el EZLN en la sesión del 14 de febrero de 1996. Como se recordará, las propuestas señalaban la necesidad de garantizar a los indígenas el acceso a la información sobre las actividades del Estado, de permitir el acceso a los pueblos indígenas a los medios de comunicación existentes y de contar con sus propios medios de comunicación. En el punto III.8 de las "Propuestas", la consideración al tema de los medios de comunicación es sobre todo a la última de las tres garantías acabadas de mencionar. Para desarrollarla, se comienza haciendo una consideración general acerca de la necesidad de propiciar un diálogo intercultural desde (nuevamente) el nivel comunitario hasta el nacional, de ahí que se estime indispensable que los pueblos cuenten con sus propios medios de comunicación, lo que por otra parte se considera clave para el desarrollo de sus culturas. A partir de tal supuesto, se propone la elaboración de una nueva ley de comunicación (que no reforma constitucional) "que permita a los pueblos indígenas adquirir, operar y administrar sus propios medios de comunicación". Del conjunto de temas contenidos en el párrafo anterior, el más relevante consiste en precisar quién o quiénes serán los sujetos de las concesiones o permisos mediante los cuales se puedan adquirir, operar y administrar medios de comunicación. En primer lugar, nos parece que no existe problema alguno en estimar que las comunidades y los municipios indígenas podrán serlo, pues jurídicamente no existe ningún problema para que a tales órdenes normativos se les confieran tales concesiones o permisos. En segundo lugar, y habiendo señalado la posibilidad de que los pueblos indios como tales sean susceptibles de ejercer algún tipo de competencias, cabe preguntarse si también a ellos es factible el otorgamiento de las concesiones o permisos. No se trata de responder esta pregunta aludiendo a lo dispuesto por la Ley de Vías Generales de Comunicación, en tanto la misma está siendo sujeta a revisión, sino más bien a la posibilidad en de lograrlo, pues si ella es posible entonces también lo es la de reformar a la Ley acabada de mencionar. Sobre este punto nos parece que si es posible, siempre que se encuentre el modo de darle a los pueblos el carácter de sujetos jurídicos. A su vez, esta última cuestión es realizable en todos aquellos casos en los que sea factible identificar a los integrantes del pueblo mismo, lograr que éstos designen a las autoridades que habrán de representarlos, y lograr que esas autoridades satisfagan los requisitos formales y otorguen las garantías necesarias que, seguramente, serán exigibles en las concesiones o permisos de que venimos hablando.

Para facilitar el acuerdo anterior, en las "Propuestas" se tomaron dos medidas concretas: que los gobiernos federal y estatales promoverían que ante la demanda de los pueblos y las comunidades, los medios de comunicación indigenistas pasaran a ser medios de comunicación indígenas; que el Gobierno Federal recomendaria a las instancias correspondientes, que las 17 radiodifusoras del INI fueran entregadas a las comunidades indígenas de sus respectivas regiones y previa solicitud de ellas mismas, "con la transferencia de permisos, infraestructura y recursos".

De los dos párrafos anteriores parece factible afirmar que los acuerdos en materia de medios de comunicación para los indígenas son los siguientes: que los tres sujetos mencionados (comunidades, municipios y pueblos pueden estar en posibilidad de "recibir" concesiones en materia de medios de comunicación; que esos sujetos podrán recibir los medios de carácter indigenista ya existentes y, al parecer, en condiciones de gratuidad, y que en los casos en que quieran adquirir otros medios, en los ASL no se preveé que deban serlo en condiciones de gratuidad. Es evidente que si estos son los acuerdos, entonces es necesario resolver problemas tales como las condiciones de adquisición de cada uno de los tres sujetos (y particularmente de los pueblos), el modo como habrán de asignarse entre todos los sujetos los 17 medios de comunicación ya existentes, los alcances de la transferencia en condiciones de gratuidad.

La última cuestión a tratar en materia de medios de comunicación tiene que ver con los compromisos asumidos para establecer "un nuevo marco jurídico en materia de medios de comunicación" que considere los siguientes aspectos: la pluriculturalidad nacional; el derecho al uso de lenguas indígenas en los medios; el derecho de réplica; garantías a los derechos de expresión, información y comunicación, y la participación democrática de las comunidades y pueblos ante las instancias de decisión en materia de comunicación. De estos contenidos, únicamente el tercero se incluye por vez primera en los ASL, y el mismo tiene un carácter que, al parecer, rebasa con mucho el ámbito de discusión de los indígenas para constituirse en una reivindicación de tipo nacional. En este punto, los derechos a la información y a la expresión ya se encuentran constitucionalizados, de manera tal que sólo se estaría asumiendo un compromiso por parte del Gobierno Federal para hacer más eficiente el ejercicio de ambos derechos; el derecho a la comunicación no se encuentra constitucionalizado, pero tampoco parece que se está tratando de elevarlo a esa jerarquía (ni tampoco a la legal), así que nuevamente parece estarse haciendo una excitativa al gobierno para facilitar el ejercicio de los derechos que tengan que ver con los medios de comunicación en general.

Finalmente, el Gobierno Federal asume el compromiso de crear un "Ombudsman de la comunicación" o un "Consejo ciudadano de la comunicación", a fin de lograr que los interesados participen en la ciudadanización de las instancias de decisión en materia de comunicación.

d) El apartado IV de las "Propuestas" se denomina "La adopción de los siguientes principios, que deben normar la nueva relación entre los pueblos indígenas y el Estado y el resto de la sociedad". Como se recordará, al analizar las "Propuestas" nos referimos a cinco "Principios de la nueva relación" entre el Estado y los pueblos indígenas (pluralismo, sustentabilidad, integralidad, participación y libre determinación), algunos de los cuales (pluralismo, libre determinación y sustentabilidad) son considerados de manera prácticamente igual en las "Propuestas". Pero en estas últimas se incluyen dos nuevos "principios" que es preciso estudiar por incorporar nuevos contenidos.

i) El principio de "Consulta y acuerdo" alude a que "las políticas, leyes, programas y acciones públicas que tengan relación con los pueblos indígenas serán consultadas con ellos". Esta declaración no se había hecho en términos tan amplios, y en realidad está involucrando una importante modificación a nuestro orden jurídico. Se trata de lograr que los propios pueblos concurran a la formación de las normas jurídicas, lo cual puede lograrse mediante varias vías, tales como el referéndum, las consultas, la presentación de iniciativas o la integración de los propios indígenas en las instancias de creación de las normas. De lo que hemos visto hasta aquí, tenemos que se buscará garantizar la participación indígena en las instancias legislativas nacionales, y que se buscará que los indígenas participen en las instancias de decisión que tengan que ver con sus culturas y educación. Pero los alcances del acuerdo son más amplios y como no se explicitan las modalidades específicas que deben ser adoptadas, queda a las instancias de decisión traducirlas caso por caso en normas jurídicas.

El resto de los aspectos de este punto ya se habían mencionado, y son los siguientes: el Estado debería impulsar la concurrencia de las instituciones que incidan en la vida de los pueblos indígenas a fin de evitar "las prácticas parciales que fraccionen las políticas públicas"; que los propios pueblos participen en la concepción, planeación y evaluación de las políticas y programas estatales de ellos; que se deberá llevar a cabo la transferencia de facultades, funciones y recursos a los municipios y comunidades; que las instituciones indigenistas deben transformarse a fin de operar conjuntamente con los pueblos indígenas.

ii) En el llamado principio de "Fortalecimiento del Sistema Federal y Descentralización democrática", se precisa que la nueva relación de los pueblos indígenas con el Estado "comprende un proceso de descentralización de las facultades, funciones y recursos de las instancias federales y estatales a los gobiernos municipales". El punto no introduce ningún contenido nuevo, pero ayuda a fortalecer la opinión de que el sujeto de la libre determinación y la autonomía son los municipios y la comunidades.

c) El apartado V, "Reformas constitucionales y legales" parte del supuesto de que es necesario establecer "un nuevo marco jurídico nacional y en las entidades federativas" que exprese la relación entre los pueblos indígenas y el Estado. A partir de ahí se determina la necesidad de llevar a cabo una serie de reformas constitucionales que, además de "realizarse con un espíritu legislativo creador, que forje nuevas políticas y otorgue soluciones reales a los problemas sociales de los mismos (indígenas)", contengan varios aspectos generales. Mencionemos cada uno de ellos por separado.

i) En el (inciso a) se habla de la necesidad de legislar sobre la autonomía de las comunidades y pueblos indígenas a fin de constituir a los órdenes normativos fundamentales: comunidades indígenas, municipios mayoritariamente indiígenas y asociación de municipios "a fin de coordinar sus acciones como pueblos indígenas".

ii) El segundo alude a la necesidad de garantizar la protección a la integridad de las tierras de los grupos indígenas. Aquí no se introduce ningún contenido, salvo la mención de que es necesario establecer "procedimientos y mecanismos para la regularización de las formas de propiedad indígena y de a la cohesión cultural". Este último punto, sin embargo, fue dejado a la discusión de la "Mesa de Bienestar y Desarrollo", por lo que no es necesario comentar sus alcances jurídicos en este momento.

iii) Se señala también, inciso c), que en materia de recursos naturales, se deberá reglamentar que las comunidades indígenas (lo cual nuevamente nos conduce a sostener el carácter primordial de este sujeto de derecho) tengan preferencia en el otorgamiento de concesiones para obtener los beneficios de la explotación y aprovechamiento de los recursos naturales. La expresión novedosa aquí es la de "preferencia", pues conlleva que en los órdenes jurídicos federal y locales se establezca un contenido normativo por virtud del cual exista una preferencia de las comunidades para la obtención de las concesiones. Debido a que, en caso de constitucionalizarse los ASL, este contenido tendrá ese rango supremo, no se presenta el problema de vulneración de la garantía de igualdad. Pero lo que sí debe precisarse es sobre qué materias se confiere esa preferencia. Como que se trata de aprovechamiento de recursos naturales, parece adecuado vincular las concesiones con los recursos que se encuentren en algún tipo específico de relación con la comunidad de que se trate, tal como acontecería con los criterios de cercanía, hábitat, fuente de recursos...

iv) Los siguientes dos puntos (d y e) aluden a las garantías de representación de las comunidades en los órganos legislativos federal y locales, a la redistritación y a la designación de las autoridades indígenas mediante criterios tradicionales. En ninguno de ellos, por lo demás, se introducen criterios o contenidos diferentes a lo que ya hemos apuntado, salvo en el tercero, en tanto garantiza a las mujeres su participación en la designación de autoridades en condiciones de equidad con los hombres.

v) En el inciso f) se reitera que deberán garantizarse la pluriculturalidad de la nación mexicana y el respeto a los sistemas normativos internos de los pueblos, no introduciéndose ninguna matización al respecto.

vi) El inciso g) contempla, por un lado, la obligación de no discriminar por origen racial, étnico, de lengua, sexo, creencia o condición social y, a partir de ahí, una serie de elementos novedosos en materia de discriminación. El primero de ellos señala la necesidad de tipificar a la discriminación como delito, sin introducir mayores elementos o condiciones para lograr tal fin. El segundo, señala la necesidad de establecer "el derecho de los pueblos indígenas a la protección de sus sitios sagrados y centros ceromoniales, y al uso de plantas y animales considerados sagrados de uso estrictamente ritual".

Aunque se establece que los contenidos de este párrafo deben ser llevados a la Constitución, resulta difícil suponer que ello sea así desde el punto de vista de la técnica constitucional. Sin embargo, importa destacar que en lo que concierne al de los puntos tratados, debido a que en los ASL no se especifica cuáles serán los elementos del tipo penal "discriminación", ni ningún otro elemento, se hace preciso determinar en la legislación a los sujetos activos y pasivos, la fijación de los supuestos de hecho y las penalidades. Sobre el segundo tema, la cuestión es más compleja pues, por una parte, es preciso garantizar tales usos pero, por la otra, es necesario modificar diversos ordenamientos a fin de quitarle el carácter antijurídico a algunas de las conductas indígenas, como el uso de sustancias consideradas prohibidas, o para establecer un nuevo régimen a los lugares considerados ceromoniales o sagrados.

vii) Finalmente, en los incisos h) e i), se habla de la necesidad de legislar para que "no se ejerza ninguna forma de coacción en contra de las garantías individuales y los derechos y libertades específicas de los pueblos indígenas", y para que los pueblos indígenas puedan ejercer libremente el desarrollo de sus culturas y acceder a los medios de comunicación. Con independencia de los equívocos técnicos que implica hablar de coacción de garantías, en estos incisos no se incorporan modificaciones a los contenidos de los "Pronunciamientos" ya antes analizado.